国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》），在《国家新型城镇化规划2014-2020年》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》基础上，针对近年来推进新型城镇化面临的新形势新问题，围绕促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户这一主题，着眼于有效提高农业转移人口进城落户意愿、鼓励城市政府积极吸纳农业转移人口落户定居，从多个方面努力拓宽落户通道，提出了具体实施办法和配套政策，对扎实推进新型城镇化将产生重要推动作用。
户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度
改革开放以来，我国城镇化进程取得巨大成就，城镇化率由1979年的18.9%提高到2015年的56.1%，年均提高1.03个百分点，城镇人口规模由1.85亿人提高到7.71亿人，从长期滞后于全球城镇化进程的国家，在2011年以后赶上并逐步超越全球平均水平。但是，我国城镇化数量指标快速提高的同时，质量指标没有同步提高，高水平城镇化率的背后，是城镇化的低质量。其中一个核心指标就是，在按照国际惯例采用的常住人口统计口径中，包含了1/3左右的非户籍人口，也就意味着，有超过2亿统计意义上的城镇人口，由于与户籍城镇人口拥有不同的社会身份并带来不同的待遇，成为导致中国城镇化速度快但质量不高的重要表现，也因此成为中国城镇化的“痛点”。习近平总书记在党的十八届五中全会上就“十三五”规划建议所作的说明中明确指出，“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”，充分肯定了提高户籍人口城镇化率的重大意义。
非户籍人口落户是新型城镇化的“最后一公里”
城乡二元户籍登记制度被普遍认为是分割城乡生产要素、造成我国城镇化长期落后于工业化进程的重要制度根源。从上世纪80年代开始，伴随改革开放进程，我国的户籍制度也在不断改革。一方面在不断放松对农业户口人口进入城镇限制基础上，通过大力推进基本公共服务均等化，剥离附着在城乡二元户籍之上的差别化待遇，逐步消除城乡户籍的实质性差异，最终实现城乡二元户籍制度一元化。另一方面则致力于不断降低农村人口进城落户的门槛，在全面放开建制镇和小城市落户限制基础上，陆续对大中城市实行了比较宽松的落户条件，特大城市的落户门槛也显著降低。从早期允许农民自理口粮进入城镇务工经商开始，作为劳动者在全国范围的自由流动早已经没有障碍，但在包括随迁子女义务教育、养老、医疗及其他公共服务和社会保障领域，实际居住在城市的外来劳动力还无法获得与本市户籍人口完全同等的待遇，大量农业转移人口无法融入城市社会。各地的改革实践表明，只要农业转移人口没有被完全纳入到城市户籍体系之中，无论采用怎样的户籍称谓，二者之间的差别化待遇就会存在，因此农业转移人口进城落户就成为新型城镇化的“最后一公里”。
非户籍人口落户急需解决供需错配问题
从十八届三中全会《决定》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的户籍制度改革思路，到“十三五”规划纲要确定“大中城市不得采取购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制，超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策。”可以看到，户籍改革的步伐和力度都在显著加大。但现实的困境在于，一方面由于就业机会、收入水平以及公共服务水平等因素的影响，大城市、特大城市和超大城市是农业转移人口心目中理想的落户地，但这些城市短期内还无法充分满足巨大的落户需求，处于“想落不能落”的境地。另一方面在广大中小城市和小城镇，虽然落户门槛已经很低，但由于就业机会有限且收入水平不高，落户带来的福利也难以达到期望值，农业转移人口对于在此落户并没有强烈的需求，出现了“能落不想落”的情况。特别是覆盖所有城市的居住证制度，进一步降低了农业转移人口在中小城市和小城镇落户的意愿。有巨大落户需求的超大城市落户门槛难以降低，供给充裕的中小城市和小城镇没有足够吸引力，“供”“需”之间的巨大错位反映了现阶段推进新型城镇化的巨大挑战。这意味着，任何有效的户籍制度改革方案，都必须解决城镇户籍供需的空间错配问题。
从非户籍人口和落户城市两侧发力协同推进
《方案》坚持以体制机制改革为动力，从作为落户需求方的非户籍人口和作为落户供给方的城市政府两侧发力。一方面，通过明确规定“不得强行要求进城落户农民转让其在农村的‘三权’，或将其作为进城落户条件”，同时规定对本地和外地非户籍人口落户，城市实行相同的落户条件和标准，在消除落户农民顾虑的基础上，扩大落户需求。另一方面，通过建立健全财政、投资和土地“三挂钩”政策、社保等配套政策，为接受非户籍人口落户的城市提供必要的支持和激励，进一步拓宽落户通道，改善地方政府的供给能力。
与以往的文件相比，《方案》有三大亮点。
一是坚持存量优先、重点人口与重点地区相适应。把农村学生升学和参军进城人口、在城镇就业居住5年以上等进城时间长、就业能力强、能够适应城市产业转型升级和市场竞争环境的存量人口，以及举家迁徙人口和新生代农民工等重点人群作为实现1亿人进城落户的重点。同时在省会及以下城市等落户重点区域和高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生和归国留学人员等落户重点群体间，建立明确的政策对应关系，为解决供需双方的空间错配问题提供了解决方案。
二是对不同规模层级的城市明确设定了政策“禁区”。针对近年来一些城市在改革实践中探索出来的购房落户、积分落户等做法，以及普遍采用的参加社保年限等落户条件，明确规定了大中城市不得以购房、投资纳税等设置落户条件。城区人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。参加城镇社保的年限在大城市不得超过5年，中等城市不得超过3年。这些规定，有利于总体上进一步降低各类城市的落户条件，真正起到拓宽落户通道的作用。
三是充分发挥地方政府主体作用。根据第六次人口普查资料，全国60%的农民工集中在57个大中城市。因此，率先解决好这些城市农业转移人口落户问题，不仅有利于实现全国目标，对于其他城市也将起到重要的示范带动作用。为此，在2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》制定按照建制镇和小城市、中等城市、大城市和特大城市四个层次分级调控、落户门槛依次抬高的户籍制度改革思路基础上，《方案》着眼于解决现实问题，在明确省级政府负总责的同时，在落户需求量较大的超大和特大城市层级，赋予城市政府在区分城市主城区、郊区和新区等区域基础上，在国家政策框架下分类制定落户政策的权力，同时提出落实东部经济发达地区和大城市、特大城市依靠自有财力为暂时不能落户的农业转移人口提供与当地户籍人口相一致的基本公共服务的责任，对于最大限度调动地方政府积极性具有重要意义。
《方案》的政策设计，直面新形势下推进新型城镇化面临的核心问题和关键环节，以体制机制改革为动力，积极引导农业转移人口合理设定落户需求，尊重和发挥地方政府的主体作用，强化中央有关部门的政策保障、资源投入和服务供给，并努力形成协同效应，对于如期实现1亿非户籍人口在城市落户、到2020年全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率比2013年缩小2个百分点以上的目标，将会起到重要支撑作用。
